Radna straciła mandat. Nepotyzm i inne przyjemności?

Z uzasadnienia uchwały wynika, że Komisja stwierdziła, iż:

1) radna prowadzi działalność gospodarczą na własny rachunek na rzecz towarzystwa ubezpieczeniowego, z którym podpisała umowę agencyjną;

2) radna oznajmiła, że pośredniczyła w podpisywaniu umów ubezpieczeniowych dotyczących mienia gminy (wymieniła m.in.: pojazdy będące w posiadaniu gminy, wozy strażackie i autobus gminny oraz imprezy i festyny organizowane przez jednostki gminne) i z tego tytułu osiąga przychód w formie prowizji;

3) radna nie jest świadoma prowadzenia zapytań ofertowych wobec podpisywanych przez gminę – za jej pośrednictwem – umów (oświadczyła, że prawdopodobnie ich nie prowadzono);

4) radna wykazuje dochód z prowadzonej przez nią działalności agencyjnej w oświadczeniu majątkowym. Z uwagi na powyższe „Komisja zauważyła przesłanki do stwierdzenia występowania konfliktu interesów w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą a sprawowaniem mandatu radnego”.

W skardze, radna wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały (ewentualnie o jej uchylenie i umorzenie postępowania w sprawie), z uwagi na brak naruszenia przez nią zakazu z art. 24f ust. 1 u.s.g. Argumentowała, że uchwała została podjęta niestarannie. Wskazała, że Rada Gminy nie przeanalizowała dokumentów (nie dokonała ich rzetelnej weryfikacji) i nie ustaliła okoliczności mających dla sprawy znaczenie. Stwierdziła, że uzasadnienie uchwały jest lakoniczne i że w tożsamy sposób przedstawiono je podczas sesji Rady Gminy, gdzie – po pobieżnej analizie, na podstawie dowolnej i arbitralnej opinii przewodniczącego Komisji rewizyjnej – radni uznali, że istotnie spełnione zostały przesłanki do pozbawienia jej funkcji radnej. Oświadczyła, że de facto nie wie, dlaczego wygaszono jej mandat a także, w którym momencie ziściły się przesłanki zastosowania normy, o której mowa w art. 24f ust. 1 u.s.g. Informowała, że – pomimo złożonych przez nią wyjaśnień (na posiedzeniu Komisji rewizyjnej i podczas sesji Rady Gminy) – stwierdzono wygaśnięcie jej mandatu w związku z niezaprzestaniem prowadzenia przez nią działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy. Podniosła, że Rada Gminy nie wskazała, jakie to mienie komunalne ona – jako radna – wykorzystała i jakiego naruszenia się dopuściła.

Zdaniem radnej, zawarcie przez nią, jako agenta ubezpieczeniowego „A” S.A., polisy ubezpieczeniowej pojazdu gminnego, nie stanowi naruszenia art. 24f u.s.g., co wynika z powołanej w skardze opinii A. T. G., jak i z licznych wyroków sądów administracyjnych obu instancji.

Radna dowodziła, że – wbrew stanowisku 8 radnych, którzy uznali za oczywiste naruszenie przez nią art. 24f u.s.g. – analiza tego przepisu stwarza wiele wątpliwości interpretacyjnych. Wyraziła pogląd, że Rada Gminy zbyt pochopnie (bez rozważenia wystąpienia wszystkich ku temu przesłanek) pozbawiła ją mandatu radnego. Wyłożyła, że sankcja w postaci utraty mandatu radnego, pochodzącego z wyboru powszechnego, może być wdrażana jedynie w sytuacji jednoznacznego i niebudzącego wątpliwości zaistnienia przesłanek z art. 24f ust. 1 u.s.g., co wynika z wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA) stanowiących, że nie można stosować w/w przepisu  w każdym przypadku. Zauważyła, że – w opinii NSA – zakaz z art. 24f u.s.g. należy oceniać przez pryzmat reguł i celów, jakim mają służyć tzw. regulacje antykorupcyjne. Dodała, iż – według NSA – przy ocenie, czy radny naruszył ów zakaz, trzeba uwzględnić proporcjonalność sankcji w stosunku do zaistniałego zdarzenia (także zasadę trwałości mandatu pochodzącego z wyboru społeczności lokalnej).

Skarżąca zarzuciła, że – w jej przekonaniu – Rada Gminy nie ustaliła związku funkcjonalnego pomiędzy prowadzonym przez nią pośrednictwem ubezpieczeniowym a mieniem komunalnym gminy Z.. Podkreśliła, że – będąc radną, wykonując mandat i uczestnicząc w pracach Rady Gminy – nie wpływała na treść uchwał i decyzji podejmowanych przez ten organ w zakresie ubezpieczenia mienia gminnego. Podała, że uprzednio (od […] r.) zawierała polisy na rzecz „A” S.A. będąc pracownikiem tego Zakładu (mając – z uwagi na miejsce zamieszkania – przypisaną gminę jako klienta do obsługi). Informowała, że w […] r. została zmuszona do założenie własnej działalności gospodarczej i zawarcia umowy agencyjnej, kontynuując polisy dla gminy Z., zgodnie z obszarem działania i zaleceniem „A” S.A. Zastrzegła, że taryfy dla gminy były i są stałe (takie same, jak dla innych klientów).

Radna podniosła, że Rada Gminy błędnie przyjęła, iż wystawienie polisy stanowi o wykorzystaniu mienia komunalnego i jest wystarczającą przesłanką do wygaszenia jej mandatu radnego. Stwierdziła, że w prowadzonej działalności, wystawiając tylko polisy ubezpieczeniowe, nie wykorzystała żadnego mienia komunalnego a już na pewno nie na uprzywilejowanych zasadach poprzez wykorzystanie pozycji radnej Rady Gminy.

Strona zauważyła, że – podejmując sporną uchwałę – Rada Gminy bazowała na stanowisku Komisji rewizyjnej, które było tendencyjne, nieobiektywne i krzywdzące dla niej. Wskazała, że pominięto zupełnie stanowisko Komisji oświaty i przestrzegania prawa, które było dla niej korzystne. Zarzuciła, że Rada Gminy nie oparła się de facto na żadnych dokumentach, co wynika z uzasadnienia uchwały.(…)

Odpowiadając na skargę, Rada Gminy wniosła o jej nieuwzględnienie.

(….)

Przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała Rady Gminy stwierdzająca wygaśnięcie mandatu radnego z powodu naruszenia zakazu wymienionego w art. 24f ust. 1 u.s.g.w zw. z art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego.

Poczynione wywody prowadzą do wniosku, zgodnie z którym stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnego winno być poprzedzone analizą, czy radny naruszył zakaz, o którym mowa w art. 24f ust. 1 u.s.g., przy jednoczesnym uwzględnieniu celu wprowadzenia tego zakazu, ale także skutków jego naruszenia, które dotyczą konstytucyjnie chronionych praw podmiotowych. Przenosząc powyższe uwagi na grunt przedmiotowej sprawy, należy w pierwszej kolejności wskazać, że Rada Gminy dysponowała wystarczającymi informacjami (danymi) w celu wywiedzenia, czy w sytuacji strony, jako radnej Rady Gminy, wystąpiły przesłanki nakazujące wygaszenie jej mandatu, a mianowicie, czy radna używała w prowadzonej działalności gospodarczej (działalności agenta ubezpieczeniowego) mienie komunalne gminy.

Ustalenia Komisji rewizyjnej, opisane w protokole nr […], potwierdzają, że – wykonując mandat – radna prowadzi jednocześnie działalność gospodarczą na własny rachunek na rzecz towarzystwa ubezpieczeniowego, z którym podpisała umowę agencyjną oraz że pośredniczyła ona (co sama oświadczyła) w podpisywaniu umów ubezpieczeniowych dotyczących mienia gminy Z. (wymieniła m.in.: pojazdy będące w posiadaniu gminy, wozy strażackie i autobus gminny oraz imprezy i festyny organizowane przez jednostki gminne) i z tego tytułu osiągnęła przychód w formie prowizji. Co istotne, powyższych ustaleń nie kwestionuje sama radna.

Zdaniem Sądu, powyższe stanowi niewątpliwie, że pomiędzy prowadzoną przez radną działalnością gospodarczą a należącym do gminy mieniem komunalnym istniało powiązanie funkcjonalne, tj. że radna wykorzystywała w prowadzonej działalności mienie gminne. Otóż, działając jako agent ubezpieczeniowy (w znaczeniu art. 758 k.c.), radna pośredniczyła w zawieraniu umów (polis) ubezpieczeniowych, obejmujących w/w mienie komunalne, otrzymując z tego tytułu wynagrodzenie prowizyjne. Uzyskiwała zatem korzyść majątkową kosztem mienia komunalnego. Będąc radną Rady Gminy i wykonując mandat mogła wpływać na decyzje podejmowane przez ten organ w zakresie ubezpieczenia mienia gminnego właśnie za jej pośrednictwem. Mandat radnego ułatwiał jej tym samym dostęp do mienia komunalnego. W opisanej sytuacji miał niewątpliwie miejsce oczywisty konflikt interesów. Podsumowując, Sąd uznał, że omówioną aktywność radnej organ stanowiący gminy Żórawina trafnie zakwalifikował jako działalność gospodarczą prowadzoną z wykorzystywaniem mienia komunalnego gminy, co uzasadniało stwierdzenie wygaśnięcia jej mandatu.

(…) Sąd stwierdza, że uzasadnienie skarżonej uchwały, bazujące na ustaleniach Komisji rewizyjnej – aczkolwiek oszczędne w treści – jest wystarczające do jednoznacznej oceny sytuacji strony w kontekście uregulowań art. 24f ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego. Bez znaczenia dla sprawy pozostaje, że Komisja oświaty i przestrzegania prawa uznała, że strona nie naruszyła zakazu określonego w w/w przepisach. Zauważyć bowiem trzeba, że ostatecznie uchwałę w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego podjęła Rada Gminy. Stawiając zarzuty odnośnie nie przeanalizowania przez organ stanowiący gminy dokumentów, strona nie wskazała, jakich to dokumentów nie zweryfikowano. Z uzasadnienia skarżonej uchwały – wbrew stanowisku strony – wynika, dlaczego wygaszono jej mandat, jako radnej Rady Gminy. Nie sposób także za skarżącą przyjąć, że stanowisko Rady Gminy jest dowolne i arbitralne. Reasumując, Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała znajduje podstawy w obowiązującym prawie. Z tych wszystkich względów – stosownie do dyspozycji art. 151 u.p.p.s.a. – skargę należało oddalić w całości i orzec jak w sentencji wyroku.